■고용허가제의 개념

 

고용허가제는 국내인력을 구하지 못한 사업주에게 적정규모의 외국의 근로자를 일정기간 합법적으로 고용할수 있도록 허용하는 제도이다.외국인 근로자는 고용허가를 받은 사업주에게만 고용될수 있을뿐 입국후에 다른 고용주를 찿아 이동하는 것이 원칙적으로 허용되지 않는다.그러한 점에서 고용허가제는 외국인 근로자에게 매우 규제적인 제도라고 할수있다

 

고용허가제와 비슷한 개념으로 노동허가제가 있다.노동허가제는 국내 취업을 희망하는 외국인근로자에게 일정기간 취업할수 있도록 허용하고,이기간 동안 본인이 원하는 사업장을 선택하여 취업할수 있도록 허용하는 제도이다.고용허가제와는 달리 노동허가제는 사업장 이동의 자유까지 보장 한다는 점에서 외국인 근로자에게 유리한 제도이다.하지만 정부나 사업주의 입장에서 볼때 외국인 관리및 노무관리가 어렵다는 단점을 가진다.

 

■고용허가제의 개요

 

1980년대 후반 우리경제의 고도성장에 따라 중소제조업과 건설업등 이른바 3D업종을 중심으로 단순기능 인력부족 현상이 심화되면서 외국인근로자 도입의 필요성이 제기되었다.이러한 분위기 속에 외국인력을 근로자가 아닌 연수생신분으로 도입하여 활용하도록 하는 해외투자기업연수생 제도가 법무부 훈령에 의거 도입되어 1991년 11월부터 시행 되었다

 

그런데 문제는 해외투자기업연수생 제도가 인력난이 상대적으로 심각한 국내 중소제조업의 인력난 해소에는 크게 기여하지 못하였다.따라서 정부는 관련업체의 요청에 따라 1993년 11월 중소제조업을 위한 산업연수생제도를 도입하였고 추후 정원을 계속 확대 하였으나 몇가지 심각한 문제가 발생 하였다,

 

첫째,대다수 산업연수생이 사업장을 이탈하여 불법체류자로 전락 하였고 이로 인해 인력수급 기능에 한계를 보이기 시작 하였다(참고로 불법체류의 발생의 원인은 이해집단에 따라 상반된 견해를 가지고 있다.에컨대 산업연수생제도의 한계로 인해 불법체류가 발생 하였다고 주장이 있는가 하면,불법체류자의 80%는 관광이나 친지방문으로 입국한 사람이며 산업연수제도와는 무관 하다는 주장도 있다.

 

둘째,산업연수생제도는 외국인근로자들을 중소기업 인력난 해소에 활용 하면서도 연수생제도로 제약한 결과 연수생들은 근로기준법의 적용을 제대로 받지 못하였다. 반면에 불법체류자 외국인근로자는 오히려 내국인과 동등하게 근로기준법의 적용을 받으며 임금도 연수생보다 높은 현상이 발생 하였다.이것이 산업연수생의 사업장 이탈 요인으로 작용하게 되었다.

 

그런데 외국인 불법체류자인 근로자가 근로기준법의 적용을 받았는지의 논란은 여전히 있다.사업장별로 천차만별이기 때문에 불법체류 근로자가 모두 적용 받았다고 보기에는 비약 이다라고 볼수 있다.

 

셋째, 산업연수생의 사업장 이탈로 인한 불법체류자가 급증 했을뿐 아니라 사용자들은 그들의 불법취업이란 약점을 이용해 근로조건,임금체불,인권유린을 자행 하였으며 국내외의 비판의 대상이 되기도 하였다. 급기야 1995년 1월 9일 네팔 외국인근로자 13명이 모여 명동성당에 모여 농성하는 사건이 발생하게 된다. 한국인 사용자의 비인간적인 대우 등에 항의 하면서 발생한 이사건으로 말미암아 국내 외국인근로자 문제를 더 이상 방치하기 어렵게 되었다.

 

■고용허가제 정책과정 분석

 

1.정책목표

산업연수생제도의 한계로 인한 외국인근로자들에 대한 방치는 더 이상 용인 되기 어렵게 되면서 정부는 새로운 입법을 추진할 수밖에 없었는데,입법이 바로 ‘고용허가제’ 이다. 노동부는 다음과 같은 정책목표를 가지고 있었다

 

첫째,외국인근로자들의 인권보호를 목표로 하였다.

외국인근로자를 근로자로서 정당하게 대우하고 안정적으로 도입하기 위해서는 노동인권이라는 목표가 필요 하였다.이렇게 함으로써 UN과 ILO협약을 충족할수 있고 따라서 국제규범에도 부합할수 있었다.

 

둘째,불법체류자 문제를 해결할수 있었다.갈수록 급증하고 있는 불법체류 외국인근로자를 강제출국 시킬 경우 산업계의 인력공백에 따른 중소기업의 혼란이 가중된다.노동부는 기존의 불법체류자를 양성할수 있는 조치와 동시에 합법적인 틀속에서 관리할수 있는 장치로써 ‘고용허가제특볍법’을 제정하여 해결 하고자 하였다.

 

셋째,외국인력 관리 제도화를 목표로 하였다.기존의 시스템은 법무부에 의한 출입국관리,노동부에 의한 근로자관리,중기협에 의한 산업연수생 관리였다.

 

노동부의 한 사무관은 당시 글로벌스탠다드에 부합하는 외국인근로자의 인권및 노동권보호도 중요 했지만,그것은 ‘근로기준법’이나 노동관계법을 통하여 해결할수 있었기 때문에 궁극적인 목표는 아니었다‘고 진술했다.오히려 외국인근로자 관리의 제도화가 궁극적인 목표였음을 강조 하였다.

 

“당시 내국인에게도 최저임금을 적용하기 어려운 업종이 있었음에도 불구하고 이보다 생산성이 현저하게 낮은 외국인근로자에게 최저 임금을 적용하고 아울러 노동권보호를 하라는 것은 국내 중소업계의 열악한 경영현실을 고려 하지 못한 처사였다.그러한 측면에서 볼때 고용허가제는 경영계를 지원하는 정책이 아니라 외국인 근로자의 인권및 노동권 보호에 초점을 둔 정책으로 보아야 한다고 분석도 하고 있다.노동부가 이러한 정책을 결정하게 된 배경에는 인권및 노동단체의 압력이 크게 영향을 미쳤을 것이다라는 견해도 있다.

 

2.고용허가제 정책과정 분석

 

1)정책형성 단계

‘외국인근로자 고용및 관리에 관한 특별법안’은 그동안 법무부가 ‘출입국관리법’으로 총괄해온 외국인력 가운데 근로자에 관한 부분은 노동부가 특별법을 통해 별도로 관리 하겠다는 계획이었다. 무엇보다 노동부는 향후 근로자의 증가가 예상되는 시점에서 복잡한 관리 주체를 노동부 주관아래 통합하여 체계적으로 관리 하겠다는 목표를 설정하게 되었다.

 

1996년 3월12일 노동부는 특별법을 정기국회에 상정하였으나 통상산업부(당시 산업자원부로 개편),중기협등의 반대로 처리하지 못했다.이들은 성명서를 통해 산업연수생제도를 폐지하고 고용허가제를 도입 할 경우 외국인 근로자의 비용이 20%정도 증가하게 돼 중소기업의 비용부담이 증가하며,노사분규와 고용관계를 악화시킬 소지가 많다고 하였다.그러나 이것은 명목상의 이유에 불과하고 실질적으로 반대한 이유는 외국인근로자 관리의 주관부서가 노동부로 이관됨에 따른 반발과 기득권 상실에 따른 우려 때문 이었다.

 

이대목에서 주목할 만한 것은 중기협이 산업연수생 제도로 인하여 상당한 소득을 얻고 있었다는 것이다.

 

1997년 9월 정부는 입법화의 실패로 고용허가제를 도입하지 못했고,산업연수생의 사업장 이탈,인권침해및 송출비리가 지속되자 연수취업제를 도입하여 2000년 4월부터 실시키로 결정 하였다.이제도는 산업연수제도의 개선책의 일환으로써 도입 되었으며 말하자면 양 제도의 중간성격을 가진다고 할수 있다. 즉,노동관계법에 의한 외국인근로자의 정당한 대우와 중소기업의 인력난 해결을 조화 시킬수 있는 대안 이라고 할수있다.

 

노동부의 고용허가제 특별법이 좌절된 것은 산업자원부와 중기협등의 반대만이 아니었다. 1997년 하반기부터 시작된 외환위기가 불리하게 작용 하였던 것이다. 외환위기로 인한 임금상승과 퇴직금 부담이 중소기업계의 상황을 더 악화 시킬수 있는 상황에서 경제계의 고용허가제 도입 반대 견해가 어느정도 인지 설득력을 가지게 되었던 것이다.이것은 경제적 환경의 변화가 정책의지를 단념케 한 사례라고 볼수 있다.

 

외환위기 이후 중단 되었던 산업연수생의 도입은 중기협의 요구에 따라 1999년부터 규모가 확대 되면서 사업장 이탈자도 급증하기 시작하였고 인권유린의 사례도 여전히 사회문제화 되었다. 당시 김대중대통령은 노벨상후보로 거론 되면서 외국근로자의 인권문제에 많은 관심을 두고 개선을 지시 하였다. 이를 계기로 2000년 8월 정부와 민주당은 관련단체의 의견수렴과 당정회의를 열어 고용허가제 도입을 골자로 하는 ‘외국인근로자 고용및 관리에 관한 법률’을 확정하고 적극적인 입법화 활동을 전개 하였다.그러나 민주당의 적극적인 추진에도 불구하고 경기악화와 중기협등 경영계의 조직적인 반발에 부딪쳐 입법화 추진이 무산 되었다.

 

2)정책결정 단계

중기협의 고용허가제 도입 저지는 2002년 더욱 조직적으로 전개 되었으며,장외투쟁,탄원서제출,반대서명 운동의 형태로 나타났다.예컨대 중기협은 ‘외국인고용허가제 검토의견’이라는 성명서를 통하여 고용허가제는 운영방식에 있어서 산업연수제도와 큰 차이가 없고 오히려 인건비 증가,노동3권의 부여로 인한 노사관계 불안정만 초래하므로 산업연수생 도입을 확대해야 한다고 주장 하였다.

 

2002년 8월29일에는 한국노총이 ‘외국인근로자의 고용허가 및 보호에 관한 법률 제정 청원서’를,같은해 10월24일에는 민주노총이 노동허가제 내용으로 하는 ‘외국인근로자의 고용및 인권보장에 관한 법률 청원서’를 국회에 제출 하였다.기타 외국인근로자 관련 시민단체를 중심으로 고용허가제 도입을 촉구하는 공청회및 입법청원서 제출이 연달아 있었다.

 

다양한 시민단체의 활동과 양대노총의 지지가 노동부의 힘이 되었을 뿐 아니라 고용허가제 도입을 위한 사회적 분위기를 조성 하는데 크게 기여할수 있었다.그리고 2002년 대선기간중 여,야 후보 모두 고용허가제 도입을 공약으로 내세웠다.2002년 11월13일에는 ‘외국인근로자의 고용및 인권에 관한 법률안(이재정의원 대표발의)’이 국회에 제출 되었다.

 

2003년 2월10일 국가인권위원회는 국회의장에게 국회 계류중인 고용허가제 법안을 조속히 제정할 것을 권고 하였고,국무총리에게 산업연수제도를 페지하고 외국인근로자의 노동3권 보장을 전제로 고용허가제를 조속히 실시 할것을 권고 하였다.이러한 권고가 정치권으로 하여금 입법추진의 촉매제 역할을 하였다(이때 노무현정권 초기 시절 이었다)

 

그러나 2003년 2월19일 법안이 상정되기 바로전 중기협은 국회 산자위 신현태의원등 경제계대표와 함께 이재정 법안제정 반대를 위한 청원을 국회에 제출 하면서 고용허가제 도입을 강력하게 저지 하였다.결국 여,야 의견조율의 미흡,국회 산자위 의원들의 반대로 인하여 법안소위 상정이 무산되어 입법화에 실패하고 말았다.

 

한편,국무조정실의 차관회의는 서비스분야의 불법체류자가 출국할 때 발생하게 될 인력공백을 줄이기 위한 대책으로써 취업관리제를 도입하기로 결정 하였다.

 

취업관리제는 외국국적 동포에게 국내 취업을 허용하는 제도로써 사업주에게 내국인 구인노력의 의무를 부여 하는등 고용허가제적 요소가 많이 반영 되었다고 볼수 있다

 

그럼에도 노동부는 포기하지 않고 고용허가제에 찬성하는 소기업연합회를 할용하여 국회의원을 설득하고 경제단체,지역별 중소기업 사업주,언론및 일반국민등이 고용허가제의 유용성을 충분히 인식할수 있도록 홍보활동을 펼쳤다.노동부는 민주노총과 한국노총의 협조를 얻어 4월3일에는 고용허가제 찬성 성명서를 발표 하도록 유도 하기도 하였다.

 

이에 정세균 정책위원장은 2003년 4월3일 당.청회의에서 “경영계가 거세게 반발하고 있어 무리하게 추진할 경우 부작용이 생기고 국회논의 과정에서 통과가 되지 않을수 있다,특정 업종에 대하여 고용허가제를 시범 실시하고 양제도를 비교 검토한후 현실성 있는 대안을 마련하자”라며 시범실시를 대통령께 건의 하기로 하였고 노무현대통령은 “당이 역시 유연하다.필요할 경우 그렇게 하라”고 지시 하였다.

 

“당시 정의장은 우리부 장관님과의 면담에서 다음과 같이 말씀 하셨던 것으로 기억한다.제반 정치적여건을 고려할 때 지금과 같은 입법 추진전략 으로서는 고용허가제 법안통과는 불가능하고 노동부의 고용허가제 전제로 한 산업연수제도 병행실시가 상당히 가능성 있는 안이라고 생각한다며,자신이 여당의 당론을 결집하고 중기협 회장과 야당을 설득하겠으니,노동부에서도 간담회등을 통하여 환노위 의원 설득에 힘써 주기 바란다고 부탁 하였다.이를 계기로 노동부도 고용허가제 전면실시를 고집 하기 보다는 단계적 도입이 정치적 저항을 완화할수 있는 현실적인 선택 일것이라고 내부적으로 결정 하였다.”

 

한편 고용허가제 입법화가 안될 경우 8월말까지 출국기한이 재유예된 불법체류자 20여만명에 대한 처리가 문제시 되는 상황이 발생 하였다.그러나 민주당은 법무부와 당정협의를 통하여 불법체류자 원만한 처리를 협의하여 해결 하였다.

 

그동안 산업자원부는 중소기업청과 함께 산업연수제도를 선호 하였으나,이전과 달리 2003년 8월로 예정된 불법체류자 강제출국 조치에 대한 부담과 노무현정권의 정책조정을 반영하여 노동부와 병행실시를 하기로 합의하고 바톤을 정치권으로 넘겨야 할 상황 이었다.

 

중기협도 산업연수제의 최대 수혜자로서 8월말까지 재유예된 불법체류자를 강제출국 시킬 경우 산업인력 공백등 중소기업등의 인력난 심화,그리고 합법적인 관리체계의 부재로 불법체류자 발생및 편법활용,송출비리 등의 악순환으로 혼란이 일어날것이 불을 보듯 명백하므로 중기협으로서도 병행실시안을 거부할 명분이 없었던 것이다.

 

그리고 국회 산자위(특히 한나라당의원)등이 병행실시에 찬성하게 됨으로써 7월 입법은 급물살을 타게 되었다.종국에는 2003년7월31일 본회의를 통과하고 1995년부터 논의되어 2003년 8월16일 공포 함으로써 8년여간의 기나긴 여정을 마무리 지울수 있었다.

 

3.정책 갈등및 홍보단계

 

1)정책갈등및 조정

고용허가제 정책사례는 노동부와 다수 정부부처간에 갈등으로 특정 지울수 있다.

첫째,사례에 나타난 갈등은 표면적으로 고객집단의 상이성에 따른 이해관계의 차이에 기인하지만,실제로는 외국인력 관리업무에 따른 관할권 혹은 기득권 상실이 원인으로 작용 하였다(부처간에 관리업무 기득권 경쟁)

 

둘째,기득권 상실은 말하자면 은닉된 갈등 요인으로써 노동부와 반대집단 사이의 갈등을 증폭 시켰을뿐 아니라 지속적인 요인으로 작용 하였다.

 

셋째,반대집단은 고용허가제 도입이 자신의 기득권 상실과 직결된다고 판단하여 강력한 연합관계를 유지 하면서 조직적으로 저항 하였다.

 

무엇보다도 갈등의 전형적인 형태는 노동부와 산업자원부및 중기협 간에 발생 하였다.

 

더욱 중요한것은 산업연수제도의 커다란 수혜자인 중소기업 자신들의 이익 집단으로써 울타리가 되어줄 것을 강력하게 희망하는 상황에서 산업자원부와 중소기업청이 산업연수제도의 존치를 주장할 수밖에 없다는 것은 어쩌면 당연하지 않은가?

 

중기협은 명목적으로 외국인력의 동원을 용이하게 할수 있다는 점을 내세웠으나,실은 경제적수입과 직원 인건비의 80%를 산업연수생 관리 수입으로 충당할 정도로 생존문제가 위태로운 상황을 감추었던 것이다.

 

중기협은 연수생선정,계약체결,배정등 전반적인 산업연수생 관리업무를 수행하면서 얻은 각종 이익과 권한이 고용허가제 도입으로 없어질 위기에 처하였던 것이다.

 

또한 기득권 유지라는 측면에서 볼때 노동부도 중기협과 다르지 않았다고 보여진다.즉,노동부도 외국인력 관리업무에 대한 주도권을 행사하고,산업인력공단및 고용안전센터의 설치를 통하여 영향력 파이를 키우려 했던 목적을 가지고 있었다는 것이다.

 

종국에는 고용허가제와 산업연수제도의 병행시행이 양 집단이 수용함으로써 해결되었다.따라서 고용허가제법안의 산업연수제도 근거 조항을 삭제하지 않고 존치 시킴으로써 산업연수제도가 일정기간 존속될수 있었던 것이다.

 

이대목에서 주목 할것은 노동부의 고용허가제 도입을 위한 논리적 정당성이 반대집단 보다 우월하였다.이는 정책의 타당성,실현가능성,효과성등을 세밀하게 분석할수 있는 관료집단의 전문성이 특히 이익집단과의 갈등을 해결 하는데 필수적인 수단 이라는 사실을 시사하는 대목이다.

 

2)정책홍보및 설득 단계

정책홍보는 시행 하고자 하는 정책정보를 제공함으로써 국민과 정책 대상 집단으로부터 여론을 수렴하고 그들로부터 지지를 얻기 위한 행위이다.고용허가제 정책홍보는 앞의 갈등조정과 함께 가장 핵심적인 활동으로 평가 할수 있으며 크게 5가지 전략을 토대로 이어진다.

 

첫째,반대집단의 설득과 입법화를 위한 전략으로써 세가지 방향으로 추진 되었다.

고용허가제를 찬성하는 여,야 환노위 의원들이 중심적인 역할을 하도록 설득하고,노동계와 외국인근로자 관련 단체의 협조를 이끌어 내어 사회적 분위기를 확산시키며,전경련,상공회의소등 경제단체장과의 면담을 통하여 고용허가제의 도입취지와 이점을 설명하였다.

 

둘째,입법화 무산후 입법 분위기 확산을 위한 홍보이다.노동부 장,차관이 주축이되어 국회,경영계,시민단체,언론사 논설위원을 대상으로 집중적으로 홍보 하였다.주요 TV및 라디오 프로그램에 장관과 실,국장이 출연 하였으며,기타 노동부및 유관기관의 홈페지와 각종 간행물을 홍보자료로 사용 하였다.

 

특히 노동단체,시민단체,사업주단체등 외국인근로자 관련 단체를 활용하여 지지성명을 발표 하도록 유도 하였다.

 

셋째,입법화를 위한 마지막 전략으로 국회 산자위 의원을 방문하고 설득 하였다.

 

넷째,고용허가제 시행에 대비하여 제도 소개및 교육에 대한 홍보를 실시 하였다. 주로 신문,TV,팜플렛,가이드북을 통하여 고용허가제 내용과 절차를 홍보 하였고 업무편람과 외국인 관련 법령집 등을 송출국가 현지어로 제작하고 업무담당자 교육을 실시 하였다.

 

마지막으로 고용허가제의 성공적인 정착을 위해서는 불법체류자의 근절이 관건 이므로 불법체류자 자진신고를 위한 홍보에 주력 하였다.신청독려 담화문 발표,홍보캠페인,신문광고등을 통하여 대대적으로 홍보한 결과 노동부가 설정한 목표인 90%에 약간 못미칠 정도로 성과가 있었다.

 

4.요약및 결론

고용허가제는 반대집단의 강력한 정책연합이 정책결정을 좌절 시킬수 있다는 사실을 보여준 현실적인 사례이다.정책조정의 수단으로 권위집단의 중재,기득권보호를 할수 있는 기구의 설치(외국인산업연수위원회)등이 유용 하였다.이와 함께 정책의 타당성,실현가능성,효과성을 분석 할수있는 관료집단의 전문성이 이익집단과의 갈등을 해결하는데 유용한 수단이 되었다.

 

정치권의 정책조율을 하는 과정에서는 기존의 정책과 단절하기 어려울 뿐 아니라 대안선택의 기준으로써 합리성이나 논리적 정당성 보다 현실적 수용가능성이 중요시 된다.정책은 다양한 정책선호를 가진 행위자들의 상호작용에 의해서 대안을 조정하는 과정이기 때문이다.

 

정책은 합리적으로 결정되기 어려울 뿐 아니라 정책에 절대적 진리가 존재하는 것도 아니기 때문에 이해관계의 조율이 필요하고 이 과정에서 정책의 변동도 있을수 있다. 그러나 정책조율 과정에서 정부부처는 자신의 이슈를 정책의제로 채택 되었다 하더라도 반드시 원하는 방향으로 정책결정이 이루어 진다고 확신할수 없다. 때문에 정책담담자들은 정책선도자가 어느정도 자신에게 유리한 방향으로 영향을 미칠수 있도록 정책결정의 환경을 유리하게 조성할 필요가 있다.하지만 자기부처 중심의 편협한 시각은 또 다른 정책갈등의 요인으로 작용하게 된다는 사실도 명심하여야 할것이다.

 

정책을 입안, 수립, 결정하는 과정에서 이해 당사자간에 기득권의 저항이 얼마나 혹심한지 보여주는 단적인 사례라고 할수 있다.

 

성균관대학교 국가전략대학원 오정섭(2009720563)