지방정부는 의회와 집행기관으로 구성되며, 양 기관의 상호작용을 통해 자치행정이 수행된다.
지방정부의 구성형태에 따라 정도의 차이는 있겠으나 전통적인 관점에서 보면 지방의회는 해당 지방자치단체의 정책을 결정하는 기능을, 집행기관은 의회에서 결정된 내용을 집행하는 기능을 각각 담당하는 것이 원칙이다.
그러나 지방의회와 집행기관간의 관계를 법률적인 권한관계에 국한하지 않고 실제 상호작용 관계로 확대시켜 보면 양측이 공히 정책결정과 정책집행에 깊숙이 관여하고 있어서 서로의 역할과 기능을 명백히 구분하기 어려운 실정이다.
지방의회와 집행기관의 대립·갈등은 무엇보다도 우리나라 지방정부의 형태와 관련성이 있다.
우리나라 지방정부는 제도적으로 의결기능과 집행기능을 한 기관에 집중시킨 기관통합형(또는 기관단일형)과는 달리 기관분립형(또는 기관대립형)의 형태를 택하고 있다. 즉 의결기관과 집행기관으로 각각의 기능과 권한을 분리하고 있다. 이러한 정부형태는 양 기관이 기능수행과 권한행사 과정상 대립·갈등관계에 놓이게 하는 속성을 내포한다.
이같은 대립·갈등구조를 허물기 위해 지방자치단체장의 임시회 소집요구권과 의안제출권, 지방의회의 지방자치단체장 출석요구권과 같은 기관단일형의 제도를 부분적으로 도입하고 있지만 이것이 제대로 운영되지 못해 오히려 양 기관간의 대립·갈등요인으로 작용하고 있는 실정이다.

또 의회와 집행기관간의 정책과정상의 대립·갈등이 서로의 편견과 오류를 감소시키는 순기능적 결과를 가져오기보다는 심각한 부작용을 빚는 경우가 더 많다고 할 수 있다.
집행기관과의 대립·갈등으로 인해 의회가 회기조차 개회하지 않음으로써 지방정부의 중요하고 긴급한 정책결정을 할 수 없게 하거나 주민의 대표기관으로서 집행기관을 통제·감시하는 본연의 책무를 소홀히 하게 되는 상황이 적지 않게 발생되기 때문이다.
더구나 의회와 집행기관간의 대립·갈등은 대법원 제소에까지 이르러 판결시까지 정책집행을 할 수 없어 관련 지방행정의 수행이 정지되거나 중지된 상황에 초래하기도 한다. 그런데다가 지방정부의 정책과정상 대립·갈등 가운데 정책의 내용에 관한 것이 아니라 형식·절차·제도 등과 관련돼 발생되는 것이 적지 않아 부작용에 대한 우려가 더 큰 것이 사실이다.
지방의회와 집행기관은 이러한 현실 여건 하에서 사례와 정황에 따라 때로는 상호 협력관계를 유지하기도 하고, 때로는 대립·갈등관계에 놓이기도 한다.
자치행정과 관련해 볼 때 양자간의 협력관계만이 반드시 바람직한 것은 아니다. 양 기관이 정책과정상 선의의 경쟁을 할 시에는 대립·갈등은 정책의 합리성을 제고시키는 등 순기능적일 수 있다.
하지만 긴밀한 공조가 요구되는 상황에서 양측의 대립·갈등이 장기간 지속되어 정책결정이 지연되고 정책집행이 방해를 받는다면 자치행정은 큰 혼란에 빠질 수 있다. 양측간에 발생되는 지나치게 심각하거나 비생산적인 정책과정상의 대립·갈등을 해소하거나 완화시키기 위한 구체적인 장치나 관리방안이 요구되는 것은 바로 이 때문이다.